A unprecedented ruling regulates the question of “potential” when it comes to land, and defines the cases in which landowners are entitled to receive compensation if the potential of their land is damaged.

פסק דין תקדימי מסדיר לראשונה את סוגיית ה”פוטנציאל” בתחום המקרקעין, ומגדיר מהם המקרים שבהם זכאים בעלי מקרקעין לפיצויים כאשר נפגע הפוטנציאל התכנוני שלהם.

לא אחת אנו נתקלים בסוגיית הפיצוי הנתבע על ידי בעלי מקרקעין בהסתמך על סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ”ה-1965 (להלן: “החוק“), המאפשר לבעלי מקרקעין לתבוע פיצוי בגין פעולה תכנונית שהביאה לפגיעה בהם.

חלק ניכר מתביעות אלה מושתת על פגיעה בפוטנציאל התכנוני של המקרקעין אשר מקימה, לטענת התובעים, את העילה לדרישת פיצויים.

במבזק זה נסקור את החלטתו של בית המשפט המחוזי מרכז בלוד, המסדיר את סוגיית הפוטנציאל התכנוני בתחום המקרקעין, ומגדיר מהם המקרים שבהם זכאים בעלי מקרקעין לפיצויים כאשר אותו פוטנציאל נפגע.

נסיבות המקרה:

במסגרת פסק הדין, דן בית המשפט בצוותא בעשרות ערעורים שהגישו בעלי קרקעות חקלאיות על החלטות של ועדת הערר המחוזית.

בבסיס כל הערעורים עמדו תביעות לפיצויים מכח סעיף 197 לחוק שהוגשו בעקבות אישורה של תכנית מתאר למחוז המרכז אשר לטענת המערערים פגעה בשווי המקרקעין שלהם המצויים בתחום התכנית האמורה (להלן: “תכנית המתאר המחוזית” ).

לטענתם של המערערים ערב אישור תכנית המתאר המחוזית, קודמו ביחס למקרקעין שלהם, אשר באותו מועד היו ביעוד חקלאי, תכניות פיתוח שונות שכללו, בין השאר, שינוי ייעוד המקרקעין ליעודים אחרים שתוצאתם אמורה היתה לשקף עליית שווי משמעותית בערך המקרקעין. זהו לטענת המערערים הפוטנציאל התכנוני שנפגע. תוכנית המתאר המחוזית שמה לטענתם של המערערים סוף לאותם הליכי תכנון בכך שהגדירה את ייעוד המקרקעין כ”אזור חקלאי/נוף כפרי פתוח”, “אזור נופש מטרופוליני”, “גן לאומי”, “שמורות טבע” וייעודים נוספים שאינם הייעודים שתוכננו על ידם (כגון – מגורים, מסחר וכו’). בכך לטענת המערערים פגעה תכנית המתאר המחוזית בפוטנציאל התכנוני של קרקעותיהם וגרמה למעשה לפגיעה מהותית בשווי המקרקעין הללו. מסיבות אלה, טענו המערערים, על ועדות התכנון המקומיות לפצותם.

תביעות לפיצוי מכח סעיף 197 לחוק, הוגשו, בהתאם למיקום המקרקעין, לוועדות המקומיות השונות. כל הועדות המקומיות דחו את התביעות, כל אחת בתחומה, בטענה כי מקרקעי המערערים לא נפגעו כתוצאה מאישור תכנית המתאר המחוזית, מאחר והמערערים יכולים להמשיך ולעשות במקרקעין את השימוש אותו הם עשו עובר לאישורה.

על החלטות הועדות המקומיות הוגשו עררים לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה של מחוז המרכז. וועדת הערר קבעה כי תכנית המתאר המחוזית לא פגעה במקרקעי העוררים והם אינם זכאים לפיצוי על יסוד סעיף 197 לחוק. בכל ההחלטות של ועדת הערר נקבעו אותם עקרונות בנוגע לשאלה המרכזית שעמדה לדיון – מהי פגיעה בפוטנציאל התכנוני של המקרקעין המזכה בפיצוי לפי סעיף 197 לחוק. על החלטות ועדת הערר הוגשו כאמור הערעורים, אשר הדיון בהם אוחד לאור השאלה המשותפת שעלתה בכל אחד מהם.

יצוין כי בשל היות הסוגיה במחלקות – האם מגיע פיצוי על אובדן ערך של פוטנציאל תכנוני, סוגיה עקרונית שלהחלטת ועדת הערר במסגרתה חשיבות מכרעת על האפשרות לערוך תכנון מתארי במדינת ישראל, הודיע היועץ המשפטי לממשלה על הצטרפותו לדיונים בפני ועדת הערר.

בפסק הדין דחה בית המשפט את הרוב המכריע של הערעורים.

למעשה הסוגיה שעמדה בבסיס הדיון היתה שאלת הפוטנציאל התכנוני כגורם המהווה עילה לפיצוי מכח סעיף 197 לחוק. האם מקום שהיו הליכים לשינוי ייעוד ותכניות עתידיות שתוצאתן השבחת המקרקעין ומשכך את שווים, מהווה הדבר פגיעה במקרקעין המקימה עילה מכח סעיף 197, שעה שבפועל, לצורך העניין, מקבלת תוקף תכנית מתאר מחוזית השוללת בפועל את כל אותן תכניות פרטניות. בכך ייחודיות הסוגיה אשר עמדה לדיון.

בניגוד לעמדת היועמ”ש קבע בית המשפט כי פגיעה בפוטנציאל תכנוני ממשי תחשב כפגיעה במקרקעין.

בית המשפט קבע כי עצם הפקדת תכנית (שעם אישורה יושבח ערך המקרקעין),  מהווה את השלב הראשון לבחינת השאלה האם היתה פגיעה בפוטנציאל התכנוני. השאלה אם נפגע הפוטנציאל התכנוני המזכה בתשלום פיצוי לפי סעיף 197 תלויה גם בתוכן ההחלטה של מוסד התכנון לאשר את אותה תכנית, בתנאים שנקבעו, אם נקבעו, להפקדת התוכניות, בהליכים אותם יש לבצע ולעבור עד לאישור הסופי של התוכנית, בהערכת הסיכוי לאישור התוכנית וכיו”ב.

ככל שהליכי התכנון יתקדמו בדרך לאישור סופי, כך תהיה נטייה גדולה יותר לקבוע כי קיימים הליכים תכנוניים ממשיים לאישור תוכנית אשר הסיכוי להתממשותם גדולה, וכי אכן יש ביחס למקרקעין פוטנציאל תכנוני ממשי, שהפגיעה בו מחייבת תשלום פיצוי מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

המונח “פגיעה במקרקעין” עליו מבוססת הזכות לפיצוי על פי סעיף 197 לחוק אינו מוגדר בחוק התכנון והבניה. במהלך השנים נדרשה הפסיקה למונח זה וקבעה כי “פגיעה במקרקעין” המזכה בפיצוי בהתאם לסעיף 197 לחוק היא פגיעה בתכונות המקרקעין, להבדיל מפגיעה באדם המחזיק בהם.

על מנת שפוטנציאל תכנוני יהפוך לתכונה של המקרקעין, להבדיל מספקולציה גרידא, תקוות ומשאלות לב, אלמנטים הקיימים החל מעצם החזקת מקרקעין שיש כוונה לנסות ולשנות את יעודם (למשל מחקלאי למגורים), דרך הגשת תכניות ושלבי הביניים שלפני אישורן – אך טרם אישורה הסופי של התכנית, עליו להגיע לשלב שבו מידת הוודאות ביחס לאישור תכנית, לצורך העניין במקרה דנן להפשרת היעוד החקלאי, הינה קרובה לוודאי. יש צורך בסיכוי שאינו קלוש ורחוק אלא ודאי או לפחות ציפייה סבירה בנסיבות העניין. אם אין מדובר בסיכוי ודאי אז לפחות ציפייה שצריכה להיות קרובה מאד לוודאי.

התחשבות בפוטנציאל תכנוני שעה שלא קיימת היתכנות ברורה וודאית להשבחה של המקרקעין, כאשר הפוטנציאל מבוסס רק על הערכות, ציפיות ומשאלות לב, איננה ציפייה סבירה בנסיבות העניין. רק בשלב ברור כמו החלטה של מוסד תכנון המוסמך לאשר את התכנית המשביחה המלמדת כי לדעתו של אותו מוסד תכנון ראוי ונכון לקדם את התכנית, מהווה שלב שממנו ראוי להתחיל ולבחון אם הגיעה התכנית לרמה שתחייב לשלם פיצויים, שכן בשלב זה אין מדובר רק בתקוות שנכזבו, אלא בתקוות שהיה להן בסיס ממשי.

בהעדר פגיעה בתכונות המקרקעין, שכן לא חל שינוי תכנוני ממשי ביחס למצבם הקודם, אין מקום לבחון את שאלת ירידת הערך שכן ממילא לא קמה זכות לפיצוי.

על כן הוחלט כי קביעת ועדת הערר כי הרף המינימלי לבחינת קיומה של ציפייה סבירה בנסיבות העניין לשינוי היעוד הוא קיומו של הליך תכנוני המתייחס לתכנית קונקרטית שקיים סיכוי גבוה וממשי לאישורה, ראוי ונכון.

כמו כן קבע בימ”ש כי ירידת ערך המקרקעין כשלעצמה אינה מבססת עילת תביעה על בסיס סעיף 197 לחוק. ירידת ערך המקרקעין יכולה להתרחש מסיבות שונות, אך רק ירידת ערך הנובעת מ”פגיעה במקרקעין” שמקורה מתואר לעיל מזכה בתשלום פיצוי לפי סעיף 197 לחוק.

העולה מפסק הדין הינו כי אם בעלים של מקרקעין בעלי יעוד מסוים, נניח יעוד חקלאי, אינו פועל לשינוי היעוד ו/או שהליכי השינוי הינם בראשיתם ו/או שטרם הגיעו לידי מיצוי, ובאופן שאין ודאות ברורה וגבוהה כי שינוי היעוד המדובר אכן יקרה בפועל, אזי האמור אינו מקים עילת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק במקרה של החלת תכנית מתאר מחוזית למשל שתוכנה עומד בסתירה ליעוד החדש המבוקש.

קיום אפשרות לפוטנציאל תכנוני כשלעצמו האמור להעלות את שווי המקרקעין למשל באמצעות שינוי היעוד, אין בו די אלא יש צורך בוודאות מוגברת לכך, למשל מקום שישנה החלטה קודם לכן לאשר את התכנית האמורה.

ולכן, מקום שהשימוש במקרקעין שהיה עובר לתכנית המחוזית הוא שנותר לאחריה למרות הליכי תכנון כאלו ואחרים אינו מקים כלשעצמו עילת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק.

***

לפרטים נוספים בעניין זה הנכם מוזמנים לפנות לעו”ד ישראל עזיאל, שותף, ראש מחלקת נדל”ן, בטלפון 03-6074567 או בדוא”ל israela@gkh-law.com או לעו”ד אורי ורשבסקי, בטלפון 03-6074467 או בדוא”ל oriw@gkh-law.com

משרד גרוס, קלינהנדלר, חודק, הלוי, גרינברג ושות’ (GKH), הנו אחד ממשרדי עורכי הדין הגדולים בישראל, המונה למעלה מ-150 עורכי דין. למשרד התמחות ופעילות ענפה בתחומי המשפט המסחרי, ובין היתר בתחום מיזוגים ורכישות, שוק ההון, הייטק וטכנולוגיה, בנקאות, מימון, ליטיגציה, הגבלים עסקיים ודיני תחרות, אנרגיה ותשתיות, איכות הסביבה, קניין רוחני, דיני עבודה ומיסים.

המידע בחוזר זה מיועד ללקוחות משרד גרוס, קלינהנדלר, חודק, הלוי, גרינברג ושות’ וידידיו. כל המידע הנכלל בחוזר זה הינו בבחינת מידע כללי ותמציתי בלבד, ואינו מהווה חוות דעת או ייעוץ משפטי. על המשתמש לקבל עצה מקצועית נפרדת לכל פעולה משפטית או אחרת בקשר לנושאים שנדונו בחוזר.