המשקל הפרשני של עמדת הרגולטור בנוגע לפרשנות הנחיותיו – דנ״א 4960/18 שולמית זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ
תמצית מנהלים
ביום 4.7.2021, במסגרת דיון נוסף ומורחב (ברוב של 4 שופטים נגד 3 שופטים), הפך בית המשפט העליון פסק דין קודם שלו וקבע שתי הלכות חשובות: הראשונה – באשר למשקל שיש לתת לעמדתו הפרשנית של הגורם המאסדר בנוגע לפרשנות הנחיות רגולטוריות שיצאו תחת ידיו, והשניה באשר להגנת זוטי דברים בתובענות ייצוגיות.
משקל עמדתו הפרשנית של הגורם המאסדר בנוגע לפרשנות הנחיותיו: בית המשפט העליון עמד על החשש מפני תופעה של "שבי הרגולטורי". בית המשפט קבע, כי בשווקים מפוקחים, בהם ישנו חשש שהרגולציה והרגולטור עלולים לסטות מהאינטרס הציבורי לעבר האינטרסים של הגופים המפוקחים, אין לתת כברירת מחדל משקל מכריע ועודף לעמדתו המשפטית של הרגולטור. משקל עמדתו הפרשנית של מאסדר ביחס להנחיותיו ייקבע על ידי בית המשפט בנסיבות כל עניין, תוך "הטיית אוזן" מצד בית המשפט לעמדת הגורם המאסדר, ובחינת כל מקרה לגופו. להלן השיקולים שעל בית המשפט להביא בחשבון בקביעת משקל זה:
- האם הפרשנות המוצעת מטעם המאסדר תואמת את כללי הפרשנות המקובלים, כפי שנקבעו בפסיקה;
- האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר טכנית ומקצועית שאז יתרון המומחיות שלו עשוי לבוא לידי ביטוי, או שמא מדובר בעמדה נורמטיבית, שאז המומחיות נתונה לבימ"ש כפרשן המוסמך.
- האם המאסדר ניסח בעצמו את ההנחיות, או שמדובר בהנחיות ישנות שהוא רק מביע את עמדתו לגביהן כפרשן חיצוני.
- האם המאסדר הביא לידי ביטוי את מומחיותו בעמדה הפרשנית. דהיינו יש לבחון האם המומחיות של המאסדר אכן נדרשה בפועל לצורך גיבוש העמדה הפרשנית ביחס להנחיות הנדונות;
- האם יש חשש שהמאסדר נגוע בכשל רגולטורי (רגולציה מעוצבת באופן שמיטיב עם הגורמים המפוקחים, על חשבון טובת הציבור). במסגרת זו יש לבחון האם מדובר בשוק שהוכר בפסיקה ככזה שעלולה להתעורר בו בעיית "השבי הרגולטורי" (ראו בהרחבה להלן);
- האם יש פערי כוחות ניכרים בין הצדדים המעורבים;
- האם יש חשש מפני התחשבות בשיקולי שמירת מוניטין ושמירת יציבות השוק המפוקח;
- האם יש חשש לתופעת "הדלת המסתובבת" (ראו בהרחבה להלן);
- האם המאסדר קיים היוועצות, או האם הוא הקנה זכות שימוע לצדדים לפני שנוסחה עמדתו הפרשנית, באופן שעשוי להפחית את החשש מכשל רגולטורי;
- האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר מעמיקה, מנומקת ורחבת היקף;
- האם יש שני מאסדרים לאותו תחום שהציגו עמדות פרשניות נוגדות;
- האם המקרה נופל לגדר מקרים בהם עמדת המאסדר נובעת משיקולים שאינם ענייניים, או מניגוד עניינים, שאז תידחה עמדתו הפרשנית.
הגנת זוטי דברים: בית המשפט העליון דחה את הגנת ״זוטי דברים״ בתובענות ייצוגיות.
סקירה מורחבת
הרקע העובדתי:
העותרים הגישו בקשה לאישור תובענה ייצוגית לבית המשפט המחוזי, בטענה כי חברות הביטוח גבו תוספת המכונה "תת שנתיות" (תוספת בשיעור של 4% / 6% לתשלום), בגין פריסה של דמי הפוליסה (מעין ריבית שאמורה לשקף את פריסת התשלומים של הפרמיה – לתשלומים חודשיים), זאת בניגוד לקבוע בחוזרי אגף שוק ההון, שקבעו תנאים לגביית "תת שנתיות".
חברות הביטוח דחו את טענות העותרים, ובין היתר טענו שהחוזרים אינם אוסרים על גביית "תת שנתיות" בגין הביטוחים נשוא התביעה.
לבקשת בית המשפט המחוזי, הממונה הגיש את עמדתו ביחס למספר סוגיות שבהן נדרשה התייחסותו, ובין השאר הבהיר הממונה בעמדתו, כי ניתן לפרש את החוזרים ככאלה שאינם שוללים גבייה של "תת שנתיות" כפי שבוצע על ידי חברות הביטוח, דהיינו קיבל את עמדת חברות הביטוח.
בית המשפט המחוזי קבע כי אמנם יש לתת לפרשנות הממונה לחוזרים משקל מסוים, אך בית המשפט הוא זה שאמון בסופו של דבר על פרשנותם של החוזרים. ולכן בית המשפט דחה את פרשנות הממונה וקיבל את בקשת האישור לתובענה ייצוגית ביחס למרבית העילות.
על החלטת בית המשפט המחוזי הוגש ערעור בפני בית המשפט העליון (במותב שלושת השופטים וילנר, סולברג, ומינץ).
בית המשפט העליון (בהרכב של שלושה שופטים) קבע: לנוכח תפקידי המאסדר, הוא נתפס ע"י המחוקק הראשי כגורם המיטבי לקבל החלטות ביחס לשוק הרלבנטי, גם מטעמים של אחידות משפטית ראוי לאמץ את פרשנות המאסדר להנחיותיו. המאסדר הוא בעל מומחיות מיוחדת בתחומו ולו ידע מקצועי מובהק, כך שיש הצדקה לצמצום ההתערבות השיפוטית בהחלטותיו, לרבות ביחס לפרשנותו. קבלת פרשנות המאסדר תוביל להגשמה מיטבית של מדיניותו, ותקדם את האינטרס הציבורי. לנגד עיני המאסדר עומדים האינטרס הציבורי וטובת השוק עליו הוא מופקד. לכן יש ליתן משקל בכורה לעמדת הממונה באשר לפרשנות החוזרים, כל עוד היא מצויה במתחם הסבירות, מנומקת, בהירה ומבוססת על קביעות עובדתיות ועל תכליות השוק המפוקח. לנוכח האמור נדחתה בקשת אישור ההתובענה כייצוגית.
בית המשפט העליון קיים דיון נוסף על פסק הדין הנ"ל בהרכב של שבעה שופטים. פסק הדין בדיון הנוסף דחה את הקביעות העיקריות שבפסק הדין הקודם ברוב של ארבעה שופטים מול שלושה (מפי המשנה לנשיאה מלצר ובהסכמת השופטים הנדל, פוגלמן, ברק-ארז ובניגוד לדעתם החולקת של השופטים וילנר, סולברג, ומינץ). דעת הרוב בדיון הנוסף קבעה כי פרשנות המאסדר את חוזריו/הוראותיו לא בהכרח תתקבל על ידי בית המשפט. כל מקרה ייבחן לגופו בהתאם לנסיבות, תוך "הטיית האוזן" לעמדתו הפרשנית של המאסדר כגורם בעל מומחיות מקצועית, כאשר עמדתו הפרשנית לא תתקבל באופן גורף כברירת מחדל על ידי בית המשפט ולא בהכרח יינתן לה מעמד הבכורה כעמדת בית המשפט בפסק הדין הקודם. בסופו של דבר, גם הוראות והנחיות המאסדר הינן חיקוק אשר הסמכות המכרעת לפרשנותו הינה בידי בית המשפט.
לפי פסיקת בית המשפט בדיון הנוסף, השיקולים בנוגע לקבלת או לאי קבלת עמדתם הפרשנית של מאסדרים, הינם כדלקמן:
- האם הפרשנות המוצעת מטעם המאסדר תואמת את כללי הפרשנות המקובלים, כפי שנקבעו בפסיקה;
- האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר טכנית ומקצועית שאז יתרון המומחיות שלו עשוי לבוא לידי ביטוי, או שמא מדובר בעמדה נורמטיבית, שאז המומחיות נתונה לבימ"ש כפרשן המוסמך.
- האם המאסדר ניסח בעצמו את ההנחיות, או שמדובר בהנחיות ישנות שהוא רק מביע את עמדתו לגביהן כפרשן חיצוני.
- האם המאסדר הביא לידי ביטוי את מומחיותו בעמדה הפרשנית. דהיינו יש לבחון האם המומחיות של המאסדר אכן נדרשה בפועל לצורך גיבוש העמדה הפרשנית ביחס להנחיות הנדונות;
- האם יש חשש שהמאסדר נגוע בכשל רגולטורי (רגולציה מעוצבת באופן שמיטיב עם הגורמים המפוקחים, על חשבון טובת הציבור). במסגרת זו יש לבחון האם מדובר בשוק שהוכר בפסיקה ככזה שעלולה להתעורר בו בעיית "השבי הרגולטורי" (מקרים בהם קיים חשש שמא המאסדר "שבוי" בידי הגורם עליו הוא מפקח, ומזדהה עמו ועם מטרותיו. עד כדי חשש שהמאסדר יבקש לסייע לגורם זה, למעלה מן הדרוש, מתוך רצון לרצות אותו. התופעה נובעת, בין היתר, מקירבה של המאסדר לשוק המפוקח, ומקשר ארוך טווח שהוא מקיים עם "השחקנים החוזרים" בשוק זה);
- האם יש פערי כוחות ניכרים בין הצדדים המעורבים;
- האם יש חשש מפני התחשבות בשיקולי שמירת מוניטין ושמירת יציבות השוק המפוקח;
- האם יש חשש לתופעת "הדלת המסתובבת" (מכוחה נושאי משרה בכירים לשעבר במגזר הציבורי וברשויות הרגולטוריות מתמנים למשרות בגופים פרטיים, אשר עליהם הם פיקחו בעבר; ולהיפך; תופעה זו מעוררת חשש שמא מאסדרים יפעלו באופן שמיטיב עם הגופים המפוקחים, מתוך תקווה להותיר עליהם רושם חיובי ובציפייה לעבוד איתם בעתיד, כך שהרגולציה תעוצב למעשה, ואפילו שלא במודע, לטובת המפוקחים. וכן חשש שמא מאסדרים, אשר עבדו בעבר בגופים הפרטיים המפוקחים – ייטו לטובתם מתוך הזדהות עמם, או עם בעיותיהם, או עם הניסיון והתודעה שצברו. וזאת, למרות שמאסדרים לא בהכרח מודעים לכך שהם פועלים באופן מוטה, לטובת הגורם שעליו הם מפקחים, והם עשויים לפעול מתוך אמונה שהם משרתים את טובת הציבור);
- האם המאסדר קיים היוועצות, או האם הוא הקנה זכות שימוע לצדדים לפני שנוסחה עמדתו הפרשנית, באופן שעשוי להפחית את החשש מכשל רגולטורי;
- האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר מעמיקה, מנומקת ורחבת היקף;
- האם יש שני מאסדרים לאותו תחום שהציגו עמדות פרשניות נוגדות;
- האם המקרה נופל לגדר מקרים בהם עמדת המאסדר נובעת משיקולים שאינם ענייניים, או מניגוד עניינים, שאז תידחה עמדתו הפרשנית.
במקרה הספציפי של פסק הדין, נקבע בדעת רוב שאין מקום לקבל את עמדתו הפרשנית של הממונה ביחס לחוזריו. דהיינו בית המשפט דחה את עמדתו הפרשנית של הממונה לפיה חברות הביטוח פעלו כדין ובהתאם לחוזרים (ולכן התיק חזר לבית המשפט המחוזי על מנת שידון בבקשה לאישור התביעה הייצוגית).
נימוקי פסק הדין לדחיית עמדתו הפרשנית של הממונה היו:
- פרשנות הממונה לא נערכה לפי כללי הפרשנות המקובלים;
- פרשנות הממונה לא היתה מעמיקה דיה, נוסחה באופן לא חד-משמעי;
- החוזרים מנוסחים כך שאין צורך בהכרח בפרשנות מטעם גורם בעל מומחיות מקצועית;
- החוזרים ישנים ולא נוסחו על-ידי הממונה הנוכחי;
- קיים חשש לכשל מסוג "שבי רגולטורי", שכן מדובר בשוק בו ניצבות מצד אחד חברות הביטוח, שהינן חברות חזקות ומאורגנות, ומן הצד השני ציבור המבוטחים שאיננו מתוחכם או מאורגן;
- קיים חשש שמא עמדתו הפרשנית של הממונה עלולה לנבוע משיקולים של שמירת מוניטין ושיקול שמירת יציבות.
מנגד, שופטי המיעוט בדיון הנוסף, על אף ניואנסים שונים בהנמקותיהם, קבעו כי יש לקבל ולהפעיל את "חזקת התקינות" הקיימת לרשות המנהלית. לפי חזקה זו, יש לצמצם את התערבותו וביקורתו של בית המשפט על פעולת רשויות המינהל (לרבות פרשנות שפירשה רשות מינהלית) ולבכר ככלל את פרשנות הגורם המאסדר בהיותו בעל המומחיות הראוי בתחום. יחד עם זאת, ציינה השופטת וילנר, כי מבחינה מעשית-תוצאתית להבדלי הגישות בפסק הדין לא יהיה ביטוי מעשי למעט במקרים מעטים וגבוליים.
הגנת "זוטי דברים" בתובענות ייצוגיות
פסק הדין בדיון הנוסף עסק גם בסוגיה נוספת והיא תחולתה של הגנת "זוטי דברים" בתובענות ייצוגיות.[1] סוגיה זו טרם הוסדרה עד כה בפסיקה באופן חד משמעי. בדיון הנוסף, הכניס השופט מלצר סדר בפסיקות בתי המשפט וקבע הלכה חדשה וברורה, שלפיה הגנת "זוטי דברים" לא חלה בתביעות ייצוגיות וזאת משני טעמים עיקריים:
הטעם האחד הוא, כי יישום ההגנה של "זוטי דברים" על מוסד התובענות הייצוגיות מעורר סתירה בין התכליות העיקריות שמוסד זה משרת (להעניק סעד לפרט במקרים שבהם הנזק הנגרם לו הוא נמוך באופן שלא היה מתמרץ אותו לתבוע בגינו, ולקדם את אכיפת הדין ואת ההרתעה מהפרתו) והערך החברתי הגלום בו. הטעם השני הוא, שבחוק תובענות ייצוגיות קבוע מנגנון פנימי המאפשר לדון ולהתחשב בשיקולי צדק (שעומדים גם הם בבסיס הגנת זוטי דברים), וזאת ניתן לעשות באמצעות סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, הקובע שאחד מהתנאים לאישור תובענה ייצוגית הוא כי תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין.
גם בעניין זה דעת המיעוט (מפי כב' השופטת וילנר) הינה שונה. לשיטת שופטי המיעוט, עיון בפסיקת בתי המשפט מוליך למסקנה שלפיה ההלכה בעניין תחולתה העקרונית של הגנת "זוטי דברים" בתובענות ייצוגיות הינה ברורה.
יצוין, כי לדעתנו ביטול הגנה ״זוטי דברים״ בתובענות ייצוגיות, הולך בד בבד עם גישה פרו-צרכנית ענפה שניתן לראות בעת האחרונה בפסיקת בתי המשפט.
סיכום
שתי הסוגיות המשפטיות שבהן נקבעה הלכה כאמור בדיון הנוסף בבית המשפט העליון הינן סוגיות מהותיות. הן עשויות להשליך על הליכים משפטיים רבים, ובכלל זה תובענות ייצוגיות אשר לא אחת טענות משמעותיות במסגרתן דנות באופן ישיר בעמדת המאסדר ובהגנת זוטי דברים. כך למשל בעקבות פסק הדין בדיון הנוסף, כיום לא ניתן לומר שלעמדתם הפרשנית של גורמי האסדרה ביחס לכללים שנקבעו על ידם, מובטח בהכרח וכברירת מחדל משקל בכורה כאשר מתעוררת שאלה פרשנית בעניינם. הדברים יפים גם ביחס להגנת "זוטי דברים". בעניין זה אף מתעוררת כיום השאלה האם ביטול הגנה זו יגרור גם השלכות רוחב ויביא לשינוי בפסיקת בתי המשפט בכל הנוגע ל"תקלה נקודתית".
לאור פסיקה חדשה זו, ובמיוחד בתחומים מפוקחים בהם ישנה הסתמכות על עמדות המאסדר, ישנה חשיבות יתרה לקבלת ייעוץ צופה עתיד עוד בשלבים המקדמיים הראשוניים.
[1] סעיף 4 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] "לא יראו כעוולה מעשה, שאילו היה חוזר ונשנה לא היה בו כדי ליצור תביעה לזכות נוגדת, ואדם בר דעת ומזג כרגיל לא היה בא בנסיבות הנתונות בתלונה על כך.
לפרטים נוספים בעניין מזכר זה הנכם מוזמנים לפנות אלינו בטלפון 03-6074444
